інформаційно-аналітичний портал Українського агентства фінансового розвитку
на головну
Основні моделі та тенденції розвитку регулювання на фінансовому ринку Росії

П. Лансков
д.е.н.

Аналіз моделей організаційно-економічного механізму регулювання ринку фінансово розвинутих країн і країн з ринками, що розвиваються, дозволяє виділити 2 основні моделі побудови зазначеного механізму: за секторальним/інституційним принципом, коли регулювання здійснюється різними органами управління диференційовано по групах фінансових інститутів, чи за функціональним/цільовим принципом, при якому функції встановлення норм, напрямків розвитку ринку, контролю, нагляду і захисту прав інвесторів здійснюються різними органами управління.

Більшість розвинутих фінансових ринків у таких країнах, як Австралія, Велика Британія, Німеччина, Нідерланди. Японія й ін., упродовж останніх 20 років поступово перейшли до моделі функціонального/цільового регулювання. На найбільшому у світі фінансовому ринку США, починаючи з 1999 р., теж здійснюється регулювання, диференційоване переважно за групами фінансових інструментів, ніж за видами фінансових інститутів. Кардинальний крок на цьому шляху запропонував зробити міністр фінансів США Г. Полсон. Оприлюднений 31 березня 2008 р. план Полсона містить у собі поширення принципів саморегулювання на діяльність інституціональних інвесторів замість прямого регулювання з боку Комісії з цінних паперів і бірж (Securіtіes and Exchange Commіssіon - SEC). Найближчим часом пропонується підвищення ролі діючої при Президенті США Робочої групи з фінансових ринків (Presіdent's Workіng Group on Fіnancіal Markets), що повинна одержати функції міжвідомчого координуючого органа. А перспектива на майбутнє - створення об'єднаного органа, що контролює практику бізнесу учасників фінансового ринку (Conduct of Busіness Regulatory Agency - CBRA), у тому числі захист прав інвесторів, що поглинають функції нинішньої SEC і спирається на СРО.
У низці країн з фінансовими ринками, що розвиваються, в тому числі в Угорщині, Іспанії, Казахстані і Україні, здійснюються перехідні кроки до моделі функціонального/цільового регулювання фінансового ринку.
У цілому навіть фінансові ринки таких найбільш близьких за своїм економічним станом країн, як Росія, Білорусія, Казахстан і Україна, показують відмінність динаміки і напрямків розвитку організаційно-економічних механізмів їхнього регулювання. Найбільших успіхів в оптимізації системи органів регулювання досяг Казахстан, ще в 2004 р., сформувавши ефективний мегарегулятор фінансового ринку - Агентство з регулювання і нагляду фінансового ринку і фінансових організацій.
У зв'язку із завершенням формування в Росії економічної потреби в розвинутому фінансовому інструментарії і створенням основних категорій учасників ринку й інфраструктури обслуговування необхідно зробити висновок про доцільність поступового переходу російського фінансового ринку від інституціональної до функціональної моделі організаційно-економічного механізму його регулювання.
З урахуванням вітчизняного і світового досвіду, при формуванні сучасного організаційно-економічного механізму регулювання фінансового ринку в Росії пропонується виходити з необхідності виділення 3 рівнів регулювання:
- рівня законодавчих органів,
- рівня державних регуляторних органів,
- рівня саморегулівних організацій.
Функціонування законодавчих органів у складі організаційно-економічного механізму регулювання фінансового ринку здійснюється в нормотворчій діяльності Федеральних зборів РФ, що сьогодні фактично зведена до оформлення законопроектів, які готуються в структурах виконавчої влади.
У системі органів державного регулювання, що здійснюють управлінські функції стосовно фінансового ринку (функції його регуляторів), як найбільш важливих суб'єктів регулювання варто виділити: Уряд РФ, Федеральну службу з фінансових ринків, Банк Росії, Росфінмоніторинг. З огляду на те, що фінансовий ринок у Росії формувався в умовах трансформації економічних відносин, його відомчі регулятори були наділені повноваженнями не тільки нагляду за виконанням законодавства, але й розробки галузевої нормативної бази, що замінює відсутнє законодавство. Наслідком цього стали гігантські диспропорції між кількістю й обсягом профільних федеральних законів і нормативних актів регуляторних органів.
З підписанням Указу Президента Російської Федерації від 9 березня 2004 р. № 314 "Про систему і структуру федеральних органів виконавчої влади" була значною мірою вирішена проблема міжвідомчої роз'єднаності державних органів на фінансовому ринку і зроблений важливий крок до реалізації загальносвітової тенденції на шляху до консолідації його регулювання. Відповідно, аналіз рівня розвитку російського фінансового ринку і практики його регулювання дозволяє зробити висновок про наявність 4 етапів розвитку організаційно-економічного механізму, його регулювання в пострадянський період (табл. 1).
У нових політичних умовах можна зробити висновок про необхідність посилення координуючої ролі Уряду РФ стосовно федеральних відомств, що мають повноваження з регулювання фінансового ринку і підзвітні безпосередньо уряду, а також виконання ним функції захисту прав інвесторів на фінансовому ринку, у тому числі від довільних дій чи бездіяльності відомств.
Перелік повноважень і функцій федерального органа з фінансових ринків (ФСФР), який у цілому успадкував повноваження ФКЦБ як регулятора найважливішого сегмента фінансового ринку в період з 1994 по 2004 р., об'єктивно має потребу в істотному уточненні, тому що компетенція і структура ФКЦБ/ФСФР зосереджені на регламентуванні професійної діяльності учасників ринку, а не на створенні умов для розвитку фінансового ринку як механізму залучення інвестицій.
Як показали результати досліджень, з метою підвищення ефективності основної діяльності Банку Росії як органа, що здійснює захист і забезпечення стійкості національної валюти, частину його регулюючих повноважень на фінансовому ринку в середньостроковій перспективі доцільно передати органам виконавчої влади відповідно до їхньої спеціалізації.
Зокрема, діяльність з виявлення порушень законодавства про банки і банківську діяльність багато депутатів Держдуми РФ пропонують передати до компетенції спеціального наглядового органа. З іншого боку, відповідальні представники Банку Росії виступають за наділення функціями регулятора на ринку споживчого кредитування, у тому числі захисту прав позичальника, певного спеціального органа, що об'єднав би в собі нагляд і контроль, здійснювані в цій галузі різними відомствами, включаючи Банк Росії, і виконував функцію буфера між споживачами й організаціями, що надають послуги зі споживчого кредитування". Треба відзначити, що, наприклад, у Великій Британії роль такого органа відіграє регулятор фінансового ринку - FSA, а в США, можливо, цю роботу виконуватиме передбачуваний новий регулятор - CBRA.
На думку багатьох експертів, реалізація функцій регулювання фінансового ринку повинна належати до компетенції не тільки законодавчих органів і спеціальних органів державного управління, але й саморегулівних організацій - учасників ринку (СРО), уповноважених законом застосовувати правила розроблених ними стандартів до своїх членів.

Таблиця 1.
Етапи розвитку організаційно-економічного механізму регулювання російського фінансового ринку

Етапи Особливості організації і розвитку регулювання
1991-1996 р. Регулювання фінансового ринку було, в основному, процесом, похідним від приватизації, і здійснювалося Держкоммайном і Мінфіном РФ
1996-2000 р. Перебудова регулювання відповідно до вимог закону "Про ринок цінних паперів" і спроба його зосередження у відношенні значної частини фінансового ринку в руках ФКЦП за активної участі саморегулівних організацій - учасників ринку
2000-2004 р. Наростання проблем регулювання, пов'язаних з укоріненням його відомчого характеру і дробленням об'єкта регулювання, що особливо виявляється в процесі реалізації пенсійної реформи
2004 р. - нинішній час Перший етап реформи системи регулювання фінансового ринку. Створення передумов для формування мегарегулятора


Для законодавців багатьох країн, які неохоче витрачають гроші платників податків на амбіційні проекти регулювання, саморегулювання є привабливим рішенням, оскільки СРО прямо фінансуються галуззю, яку вони регулюють. Ресурси цих організацій незалежні від державного бюджету через пов'язані з ним політичні міркування, що гарантує використання значних коштів на розвиток галузі за допомогою встановлення стандартів СРО і контролю за їхнім дотриманням. З огляду на самофінансування "галузевого"/інституціонального регулювання з боку СРО, держава може сфокусуватися на своїх власних пріоритетах і спрямувати ресурси на вирішення питань, у яких найбільш необхідна її участь. Тому на фінансових ринках розвинутих країн СРО є невід'ємною їхньою складовою, утворюючи самостійний рівень механізму регулювання.
Потребує обговорення необхідність удосконалення організаційно-економічного механізму регулювання фінансового ринку за допомогою створення єдиного державного органа регулювання, компетенція якого, крім ринку цінних паперів, поширювалася б на страховий і частково банківський сегменти фінансового ринку. Цей орган, що діє у взаємозв'язку зі СРО фінансових інститутів, може бути в перспективі визначений у якості мегарегулятора фінансового ринку як управлінської ланки організаційно-економічного механізму регулювання, що підвищить його ефективність, звільнить внутрішні можливості розвитку фінансового ринку та його інститутів. Крім того, це створить регулятивне середовище, звичне для міжнародних інвесторів, що особливо важливо в умовах глобалізації економіки.
Хоча такі економічні підстави для реалізації на російському фінансовому ринку загальносвітової тенденції (створення єдиного органа регулювання), як зростання фінансових конгломератів, перехресна пропозиція фінансових послуг і сек’юритизація фінансових продуктів, ще не повністю сформовані, створення мегарегулятора фінансового ринку було б корисним у середньостроковій перспективі для подолання обмежень, що накладаються на його розвиток відомчим підходом до регулювання. Як доводять дослідження структури і способів побудови низки успішно функціонуючих мегарегуляторів фінансових ринків розвинутих країн, до числа їхніх важливих особливостей належать:
- внутрішньоструктурне відокремлення органів, що здійснюють контрольно-наглядові функції, від органів, що визначають стратегію розвитку фінансового ринку, у тому числі приймають нормативні акти;
- колегіальний спосіб прийняття загальних нормативних актів, а найчастіше й актів індивідуального характеру;
- застосування в разі потреби, крім бюджетного способу фінансування його діяльності, позабюджетних джерел, включаючи збори і платежі учасників фінансового ринку.
Для їхнього обліку при створенні в майбутньому мегарегулятора вітчизняного фінансового ринку пропонується розглянути його структуру в складі наступних органів управління: колегіального міжвідомчого органа (за участю представників СРО), відповідального за загальне регулювання фінансового ринку, включаючи прийняття нормативних актів:
- підпорядкованого йому консолідованого фінансового нагляду з можливою внутрішньою спеціалізацією по сегментах ринку;
- підзвітних йому СРО учасників фінансового ринку.
Стосовно наглядових органів на фінансовому ринку в середньостроковій перспективі є оптимальною реалізація моделі управління, відома з міжнародного досвіду під назвою "подвійна вершина" (twіn peaks). У даному випадку йдеться про виділення банківського нагляду в єдиний блок з регулюванням сфери протидії відмиванню фінансових засобів і фінансуванню тероризму (далі - ПВК/ФТ). Це пов'язано, з одного боку, з тим, що концентрація різноманітних регулівних повноважень у Банку Росії заважає виконанню ними основних функцій підтримки стійкості національної валюти і протидії інфляції, а з іншого боку -тим, що за останні 2 роки 90% відкликань банківських ліцензій було мотивовано порушенням вимог ПВК/ФТ.
Виділений з функціональної структури Банку Росії банківський нагляд міг би у своїй діяльності керуватися нормативними актами і Банку Росії, як регулятора діяльності кредитних організацій, і Росфінмоніторинга, як правовстановлюючого органа в сфері ПІД/ФТ, при оперативному підпорядкуванні останньому.
У той же час, з урахуванням вимог Федерального закону "Про саморегулівні організації" у відношенні СРО учасників фінансового ринку має бути забезпечено поступовий розвиток у реалізації ними таких функцій:
- розробка стандартів професійної діяльності, обов'язкових для дотримання членами СРО;
- здійснення суспільного контролю за дотриманням зазначених стандартів і, у разі потреби, вимога їхнього виконання;
- забезпечення моральної і матеріальної відповідальності СРО та її членів за порушення прав інвесторів, правил професійної етики і звичаїв ділового обороту.
© 2003-2009  Українське агентство фінансового розвитку Дизайн та розробка порталу
студія web-дизайну "Золота рибка"