інформаційно-аналітичний портал Українського агентства фінансового розвитку
на головну
Нова модель фінансового регулювання

Г. Стівенс
Голова Резервного банку Австралії

Фінансова криза, що охопила глобальні ринки капіталу і привела низку міжнародних банків до катастрофи зумовила необхідність пошуку істини серед спільноти регуляторів. Зусилля спрямовані на розробку механізмів, що дозволять запобігти наступній кризі, або, що більш реалістично, зроблять її менш дорогою.

Уроки з кризи
До яких висновків дійшли уряди і регуляторні органи в усьому світі з приводу цієї кризи? Таких висновків багато. Але найбільш важливі з них можна розподілити за п'ятьма відповідними темами:
По-перше, капітал був недостатнім. У випадку з торговими книгами міжнародних банків багато ризиків накопичувалися та не були добре виміряними. Капітал, що утримувався проти складних структурованих продуктів, зокрема, був вкрай недостатнім. Багато було також ризику у “позабалансових позиціях”, але цей ризик повернувся у баланс дуже швидко, як тільки ліквідність вичерпалася. Крім того, деякі інструменти були визнані як "Капітал", але не змогли у дійсності поглинути збитки, принаймні, на той час, щоб банк продовжував працювати.
По-друге, ліквідність: недостатньо уваги було приділено ризику того, що у разі будь-якого ринкового потрясіння фінансування та ліквідність можуть стати більш ускладненими. Зручне припущення, що ринки для деяких інструментів будуть залишатися ліквідними, виявилося необґрунтованим.
По-третє, так звана "тіньова банківська система": системного значення операції відбувалися за межами "регульованого периметру". Сюди включалася діяльність інвестиційних банків, хедж-фондів, фінансових компаній, пайових інвестиційних фондів грошового ринку та установ, які часто мали тісні зв'язки з банками. Ці структури, як правило, перебували під менш суворим наглядом або взагалі без нього, але у деяких випадках їх ризикована поведінка мала системного значення вплив на основні фінансові структури.
По-четверте, транскордонні механізми: в усьому світі банки та інші фінансові установи проводили свої операції безперешкодно крізь національні кордони та правові юрисдикції. Але структури, які дозволяють це робити, насправді є досить складними, а механізми – правовий, наглядовий та управління кризами залишалися на національній основі. Тому, коли настав час, щоб керувати процесом зменшення частки позикових коштів та ліквідацією деяких установ, ступінь складності зріс внаслідок транскордонного характеру проблем.
Нарешті, циклічність: ця криза продемонструвала, що фінансова система має свою власну динаміку, яка підсилює природні циклічні тенденції в економіці. В добрі часи кредитори й інвестори, як правило, діють впевнено та з меншою обережністю. Стандарти знижуються, і банки мають або використовувати надлишок капіталу, або повернути його акціонерам. Показники ризику на основі історичних даних представляють ризик як занижений, коли він насправді досягає небезпечного рівня, та завищений, коли вже всі стали більш схильними до ризику. Все це служить стимулюванню бумів і спадів.
Багато коментаторів стверджують, що стандарти бухгалтерського обліку сприяли циклічності. Дійсно проблеми виникають, коли банки змушені переоцінювати цінні папери за ринковою вартістю, враховуючи ринки, які фактично перестали функціонувати. Підхід до резервів на базі понесених збитків – коли подія має виникнути, перш ніж резервування можна зробити – сприяє прозорості в одному розумінні. Але це можливо перешкоджає нарощуванню буферу у сприятливі часи для пом'якшення удару майбутніх втрат, і вимагає більшого формування резервів під час розладдя, що завдає подальшої шкоди рентабельності і довірі.
Інші стимули також розглядаються як такі, що посилюють циклічну поведінку. Пакети винагороди для керівників деяких фінансових установ і працівників, як здається, структуровані таким чином, що, можливо, стимулює трейдерів та менеджерів приймати надмірні ризики в операціях, які здаються вигідними в короткостроковій перспективі, але призводять до великих втрат у подальшому. Багато хто раніше також вказував на роль змін у регулюванні, кредитних рейтингів, на складність інструментів і слабкі місця в ринковій інфраструктурі, не кажучи вже про тривалий період низьких процентних ставок в усьому світі, "глобальні диспропорції” і так далі, як і всі грають свою роль. Я не хочу недооцінювати ці фактори, але п'ять вищеназваних є великими проблемами, щодо яких я хочу зосередити увагу сьогодні.

Які заходи вживаються?
Багато чого вже зроблено, або робиться, для реагування на ці вади різними регуляторами та розробниками у нормотворчій діяльності, Радою фінансової стабільності та в рамках процесу «Великої 20». Багато що з таких реакцій можна класифікувати за тими ж п'ятьма напрямками.
Першим серед них є регулювання капіталу. Зараз варто відзначити, що буде перебільшенням припустити, що так званий Базель II винен у кризі. Насправді зростання кризи відбулося відповідно до старого Базеля I: найбільші глобальні банки навіть не впровадили Базель II, поки не почалася криза. Американські банки ще не застосовують Базель II. Новий порядок все ще не є досконалим, але він долає деякі недоліки Базеля I, які були виявлені в результаті фінансової кризи. Якби ми мали запроваджений у банках Базель II, то він не зміг би запобігти кризі, але це, ймовірно, допомогло у подоланні проблем.
Тим не менше, Базель II може бути покращений в світлі досвіду, що був накопичений під час кризи. Базельський Комітет з банківського нагляду знаходиться в процесі реалізації численних змін, які вкрай вимагають істотно більшого капіталу і більш високу якість капіталу. Комітет вже завершив зміни ваги ризику щодо певних експозицій, пов'язаних із сек'юритизацією, і видав нові наглядові настанови щодо винагороди, контролю, управління ризиками і ризику концентрації. 1
Комітет змінив правила щодо розкриття інформації і практики проведення оцінки, які наберуть чинності у кінці наступного року. В даний час Комітет переосмислює, яку суму капіталу високої якості банки повинні тримати, вказуючи, що слід включати в це визначення «високої якості», а також розробляє незважений на ризик простий коефіцієнт фінансового важеля (співвідношення залучених коштів до капіталу) як доповнення до зважених за ризиком показників достатності капіталу. Комітет має намір розробити останній набір нових правил капіталу і деталізувати їх у 2010 році з докладною “оцінкою кількісного впливу” для врахування їх наслідків.
По-друге, зусилля, спрямовані на зміцнення управління ліквідністю, зараз докладаються, при цьому Базельським комітетом планується ввести новий глобальний стандарт для фінансування ліквідності найближчим часом. Це, імовірно, потребуватиме, щоб фінансові інститути зосередили увагу на адекватному фінансуванні ліквідності на більш тривалі часові горизонти, а також стійкості до більш вимогливих стрес-сценаріїв.
По-третє, периметр регулювання буде розширений. Деякі відносно менш контрольовані наглядом установи, які були проблематичними до кризи, вже не існують – наприклад, в США інвестиційні банки збанкрутували або були регульованими банками. Але інші установи, дії яких можуть інколи набувати системного значення, такі як хеджеві фонди, піддаються більш суворому нагляду.
По-четверте, робляться спроби допомогти вирішенню транскордонних проблем створенням "наглядових колегій" для великих установ. Вони призначені для сприяння кращому обміну інформацією між країнами. Органи регулювання у Раді з питань фінансової стабільності також працюють над протоколом з міжнародного управління кризою.
Що стосується циклічності, то пропозиції розробляються для використання правил капіталізації, за якими банкам буде потрібно збільшувати капітал у сприятливі часи, що може потім бути знижено в період кризи. Пропозиція передбачає впровадження цільових значень антициклічного буферу капіталу, вище заново розроблених мінімальних вимог до капіталу. Базельський комітет також працює над стимулюванням використання політики більш перспективного формування резервів, заснованого на очікуваних втратах, замість існуючих механізмів, що базуються на формуванні резервів за втрати, які вже понесені. Розробники стандартів з обліку продовжують свою роботу з узгодження на міжнародному рівні та чіткості у регулюванні. Вони випустили настанови, що акцентують увагу на необхідності судження в оцінки вартості активів, коли ринки за ці активи не є активними, займаються спрощенням правил оцінки фінансових інструментів, і прагнуть закрити лазівки, які породжували стимули для позабалансових операцій.

Деякі спостереження
Уся ця робота є складовою частиною всеосяжного набору відповідей на висновки з цієї кризи. Над її впровадженням напружено працюють регулятори. Я хочу висловити кілька зауважень про те, на що ми можемо реально розраховувати в переспективі. Це не критика, а нюанси, які, на мій погляд, заслуговують на увагу.
По-перше, правильний баланс повинен бути компромісом між більшим регулюванням і більш ефективним примушуванням застосування діючих правил. Не існує сумнівів, що регулювання може бути покращене після того, як сталася подія, подібна цій кризі. Проте деякі юрисдикції залишилися з дуже серйозними проблемами, а інші ні, хоча всі вони більш-менш працюють на однакових узгоджених на міжнародному рівні механізмах банківського нагляду. Чому це сталося, до сьогодні залишається цікавим питанням.
По-друге, за припущенням, що більшість з цих нормативних змін є рухом вперед, один ефект буде імовірно в тому, щоб зробити процес розвитку фінансового посередництва більш коштовним. Наміром, врешті-решт, є те, щоб кредитори діяли з великим капіталом під ризики, які вони приймають. Але капітал не є безкоштовним, отже, в акціонерів повинна бути зацікавленість у пропозиції, і вона повинна бути сплачена. Високоякісні ліквідні активи зазвичай приносять занадто низьку дохідність, тому вимоги щодо підвищеної ліквідності будуть пов’язані з (помірними) витратами. Правда, можна стверджувати, що акціонери фінансової установи будуть мати менш ризиковані інвестиції і тому повинні бути готові прийняти нижчу дохідність. Але клієнти фінансових установ – вкладники і позичальники – також будуть платити більше для того, щоб використовувати більш безпечну фінансову систему, замість того, щоб платники податків несли великі витрати на рекапіталізацію більш ризикованої системи.
Тепер, звичайно, захист інтересів платників податків є дуже важливим, і немає жодного сумніву, що певні типи поведінки повинні підкріплюватися набагато більшим капіталом, якщо тільки не будуть взагалі серйозно зменшені або навіть повністю припинені. Цілком доречно, що ціноутворення відіграє певну роль у досягненні цього.
Однак ми повинні спробувати забезпечити такі умови, щоб витрати не були більше за необхідні. Найбільш кричуща поведінка в основному була у 30-40 великих, глобально активних банків. Вони покладали дуже великі витрати на свої власні банківські системи, економіку та платників податків, і на світову економіку. Але існують тисячі інших банків у світі, чиї ризики не вийшли з під контролю, що залишилися платоспроможними, і які не потребують державних вкладень капіталу.
Я особисто не переконаний в інтелектуальній основі простого загального коефіцієнту фінансового важеля. Це йде врозріз з цілим напрямком ідеї, що капітал повинен бути виділений стосовно економічного ризику – врешті-решт, ваги ризику за Базелем є вже ускладненим коефіцієнтом лівереджу. Я не бачив переконливих доказів того, що банки з країн, де встановлений коефіцієнт важеля (частка позикових коштів), систематично перевершують за результатами банки тих країн, де такого показника немає. Тим не менше, вже було погоджено, що такий пристрій буде представлений як "бек-стоп", щоб запобігти екстремальному значенню фінансового важеля у тих випадках, коли Базельські правила, з деяких причин, не можуть запобігти цьому. При умові, що він належно калібрований, фінансовий важіль, ймовірно, не зробить великої шкоди. Це, однак, дуже важливе положення. Якщо він буде відкалібрований таким чином, що невиправдано обмежує діяльність комерційного банку, то він може бути невиправдано дорогим. Таким чином, калібрування важливо і в цьому зв'язку вкрай важливо, щоб був достатній час, який надається для завершення технічної роботи з оцінки кількісних наслідків цього заходу. Це займе щонайменше один рік.
Що стосується пропонованих антициклічних буферів капіталу, це є привабливою ідеєю, заснованою на тому, що саме в той момент, коли капітал, як здається, є достатній, прибутки високі та економічний бум, що реальний ризик наближається до свого піку. Вимога щодо збільшення необхідного рівня капіталу буде залишена осторонь у той час, що може потім підтримувати баланс після прояву циклу. Це звучить досить бажаним. Але ми не повинні думати, що буде легко цього досягти. Ґрунтуючись на досвіді у сфері грошової політики, я скептично ставлюся до довговічності жорстких правил, але всі дуже добре знайомі з тим, як важко забезпечити дійсно антициклічну політику. Це займе кілька десятиліть або більше.
Треба також бути реалістичними при використанні регулювання балансу як макропруденційного інструменту. Він не є панацеєю. Треба знати, якщо фундаментальна проблема полягає в тому, що насправді фінансові умови є дуже простими – наприклад, процентні ставки занадто низькі – то регулювання балансу не буде в кінцевому рахунку стримувати зростання обсягів кредитування. З часом, приватні ринки знайдуть спосіб ведення бізнесу за межами регульованого сектора. Тоді регулятори постануть перед питанням, чи слід розширити сферу регулювання в кількох секторах – як ми зробили у 1970-х роках. Можливим результатом є те, що наступна криза відбудеться у нерегульованій частині (фінансового сектору), може бути, навіть серед установ, які поки що не існують. Якщо умови такі, що люди хочуть іти на ризик і схильні до цього, вони знайдуть спосіб. Звичайно, це прийнятно при умові, що відповідним учасникам приватного сектору може бути дозволено збанкрутити без падіння основної частини системи. Застереження можуть застосовуватися за межами сфери органів регулювання, якщо є кілька наслідків. Але якщо ризикована діяльність триває досить довго, то достатній важіль може накопичуватися, щоб наступна руйнація позикової частини у балансі не була важкою, а регуляторів не ставити знов у дуже незручне становище.

Занадто великі для краху
Все це підводить нас до найскладнішого з усіх питань, а саме проблеми “занадто великих установ, щоб вони могли зазнати краху”. Тут термін "великі" може означати більшу валюту балансу, або відноситься до взаємозв'язків чи складності установи. Або всіх трьох вище визначених ознак. У деяких країнах обговорення з цього питання зараз відбувається досить активно. Однією з можливих відповідей є податок на розмір: набагато більш високі вимоги до рівня капіталу для «системних» установ з метою зменшити можливість значного колапсу дуже великої фірми – або шляхом зміни великих установ на менш ризиковані, або надаючи їм стимули для того, щоб більше не бути великими. Інший підхід міг би бути просто більш інтенсивним і прискіпливим – наглядом за цими установами. Будь-який з цих заходів може бути доповнений вимогою про те, що велика установа складає “заповіт", в якому вона опише свої власні плани закриття або ліквідації заздалегідь. Перш, ніж регулятори звернуться до будь-якої з цих можливостей, вони будуть мати справу з практичними труднощами встановлення порогу того, що ж являє собою «системне». Очікуємо шалене лобіювання з боку фінансового сектору з цього приводу. І це не просто питання внутрішнього характеру. Воно означає глобалізацію фінансової системи. За відсутності чітко сформульованих правил про розподіл тягаря, потенційний крах одного з цих інститутів ще більше ускладнюється тим, що механізми для міжнародного, глобального управління і врегулювання криз не встигають за самим процесом глобалізації. Дуже важко для них це зробити. Навіть у такому регіоні, як Європа, де спостерігаються за минулі шість десятиліть безперервні зусилля у створенні колективних структур, розв’язання проблем з такими установами.
Відповіддю на це могло б бути згортання глобалізації фінансових інститутів і повернення до місцевих банків, які будуть вести тільки місцевий бізнес. Це здається безглуздо дорогим, але в цілому потоки капіталу були величезної сили для підвищення рівня життя протягом тривалого часу. Безсумнівно, їхнє закриття було б кроком назад. Менш радикальною відповіддю було б створення дочірніх структур (англ. – subsidiarisation) – де іноземні банки повинні бути присутні у формі локально капіталізованих та керованих структур, у яких місцеві органи регулювання можуть втрутитися у разі потрясіння в іншій країні, яке зачіпає життєздатність материнської структури. Це ще пов'язане з певними витратами з точки зору ефективності, хоча з такими витратами країни можуть бути готові змиритися. Щоб досягти успіху в цьому підході, країна повинна мати можливість і ресурси для забезпечення життєздатності місцевої дочірньої компанії збанкрутілої материнської міжнародної компанії, взявши її під свій контроль, якщо це необхідно. Для багатьох малих країн це може бути великою проблемою.
Під час кризи, проблема «занадто великих» постала просто як негайна необхідність для кількох урядів у запобіганні краху та розладдя. Але оскільки криза відступає, і глобальна фінансова система поступово одужує, то ця проблема збирається залишитися найбільш затяжним викликом. Рада фінансової стабільності буде зосереджувати особливу увагу на цій проблемі. Це навряд чи здається простим або легким рішенням.

1Зокрема, вони стосуються: впливу сек'юритизації на торгові книги; фінансування позабалансових спеціальних підприємств; повторного впливу сек'юритизації, а також ризиків переведення та формування портфелів паперів щодо сек'юритизації експозицій.
* Матеріали виступу на щорічній зустрічі економістів, 8 грудня 2009 року, м. Сідней
*Українською мовою матеріал підготував Г.П. Бортніков.
© 2003-2009  Українське агентство фінансового розвитку Дизайн та розробка порталу
студія web-дизайну "Золота рибка"