інформаційно-аналітичний портал Українського агентства фінансового розвитку
на головну
Системно важливі фінансові установи: критерії, проблеми та регулювання

А.Семіряд

Глобальна фінансова криза виявила занадто високу залежність фінансового сектору від стану системно важливих установ, а також їхню вразливість до стресових подій. Щоб попередити ескалацію кризи, уряди багатьох країн світу вимушені були піти на виняткові, екстраординарні заходи підтримки у врятування системно важливих фінансових установ. Все це поставило питання про доцільність і доречність існування занадто великих установ і необхідність визначення оптимального рівня концентрації фінансового сектору.

Сутність та ознаки системно важливих фінансових установ

Поряд з офіційним терміном «системно важливі фінансові установи» (СВФУ), у світовій економічній публіцистиці, економічній політиці та практиці державного регулювання широко застосовується технічне поняття «Too big to fail» («занадто великі, щоб могли зазнати краху»). Воно відноситься до певного розміру і характеристики компаній і пов’язаних з цим проблем моральної безвідповідальності (moral hazard) їхніх власників у контексті макроекономічної політики. Поняття «занадто великих компаній» стосується тих фінансових установ, які настільки великі і в такій мірі пов’язані між собою, що їхній крах викличе катастрофічні наслідки для економіки. Тобто можливість краху таких великих компаній не виключається, але фактично держава цього не може допустити заради суспільного інтересу стабільності. Тому виникає теоретичне обґрунтування необхідності надання рятувальної державної допомоги таким установам з боку уряду, центрального банку. Однак таке ставлення породжує проблему безвідповідального прийняття великими установами занадто високого, неприпустимого ризику в надії на те, що у разі найгіршого розвитку подій держава не залишить їх без допомоги та врятує.

Майже в усіх країнах регулятори вважають самі банки більш важливими, ніж страхові компанії та пенсійні фонди. Головними критеріями при цьому є в першу чергу розмір банківської установи, а в другу чергу – взаємні зв’язки між установами. В різних країнах по-різному класифікують конкретні фінансові установи як системно важливі.

В США, де банківський сектор найбільше постраждав від кризи, згідно закону Додда-Френка, що вступив в дію влітку 2010 року, органи регулювання повинні визначити, які саме установи є системно важливими, щоб їх можна було контролювати більш ретельно і вимагати від них працювати з більшим запасом міцності. Зазначений закон виділив таку групу СВФУ. Це банківські групи з активами 50 млрд. долю і більше, при цьому спеціальна рада має уточнити цей перелік.

Разом з тим існує думка, що розмір банку не є адекватним критерієм у визначенні важливості установи. Будь-якій мінімальний рівень буде занадто спрощеним рішенням, однак в якості вихідного пропонується вважати СВФУ ті, що формують не менше 10% операцій або активів окремого фінансового сектору чи сегменту фінансового ринку, або 5% операцій або активів всього фінансового ринку. Пропонується в якості альтернативи визначенню системної важливості за розміром використовувати так звані «чотири С» системної важливості:
- небезпека рознесення епідемії (contagion),
- кореляція (correlation),
- концентрація (concentration) та
- умови, контекст (conditions/context).

Під небезпекою рознесення епідемії розуміється такій рівень установи, коли її крах може призвести до:
по-перше, суттєвого знецінення капіталу фінансових установ, які складають у сукупності 30% активів фінансової системи;
по-друге, до блокування або значного погіршення вирішальних платіжних систем (національних або міжнародних);
по-третє, до колапсу або заморожування одного чи більше вважливих фінансових ринків.

В плані кореляції розуміється, що навіть якщо окрема установа не породжує системного ризику, то якщо одразу група установ потрапляє в ступор, то це може створити системний ризик. Ризик кореляції полягає в тому, що існує зацікавленість установ у прийнятті ризиків, яка має високу кореляцію з іншими установами через те, що держава не буде допускати ліквідацію одразу групи установ, щоб не створювати системної кризи. Тобто коли одночасно виникає загроза колапсу в кількох установах, то регулятор скоріше за все не буде вживати радикальні заходи з закриття. Крім того, за нормальних умов низька кореляція експозицій до ризику в умовах фінансових стресів може змінюватися на високу кореляцію.

Концентрація означає в даному випадку те, що крах СВФУ може суттєво порушити фінансовий ринок або платіжну систему, що породить ефект примноження наслідків і вплине на порушення роботи більшого числа фінансовий ринків або всього реального сектору. При цьому критичною межею загрози концентрації вважається ситуація, коли установа на консолідованому рівні:
1) проводить розрахунки та кліринг більше 25% угод на ключовому фінансовому ринку;
2) забезпечує процесинг більше 25% щоденного обсягу операцій вирішальної платіжної системи або
3) контролює понад 30% важливої кредитної діяльності у фінансовому секторі.

Також за певних обставин фінансові установи стають системно важливими через макроекономічні умови. Для цього експертом банку ФРС пропонуються два критерії для класифікації:
Перший є імовірністю того, що економічні або фінансові умови можуть матеріалізуватися таким чином, щоб створити макроекономічні умови, за яких установа або група установ стають системно важливими;
Другий представляє граничні значення щодо важливості, які базуються на тих самих граничних значеннях, що використовуються для класифікації СВФУ згідно ефекту розповсюдження проблем, концентрації та кореляції за нормальних умов, але можуть використовуватися для оцінки конкретної установи в стресових умовах. Такій умовний або контекстний ризик є найбільш складним з усіх чотирьох категорій для ідентифікації.

Відповідно, пропонується встановити п’ять категорій фінансових установ, з яких перші три відносяться до СВФУ:
1 категорія – фінансові установи, які можуть вважатися системно важливими на основі розміру або концентрації;
2 категорія – фінансові установи, які вважаються системно важливими через ефект розповсюдження проблем;
3 категорія – фінансові установи, які вважають системно важливими як група, оскільки існує кореляція ризику експозицій; сюди також включають установи, які є системно важливими лише за певних умов;
4 категорія – великі фінансові установи, які не можуть вважатися системно важливими, але крах яких може мати значні наслідки для економіки окремого регіону; така категорія включає великі регіональні банківські установи та великі страхові компанії;
5 категорія – фінансові установи, що не увійшли в вище зазначені категорії, переважно фінансові установи місцевого масштабу.

Для ідентифікації СВФУ банківський нагляд повинен проводити періодичний аналіз системного ризику, стрес-тести, інші види моделювання в рамках планування на випадок надзвичайних обставин. Ідентифіковані СВФУ, згідно документу Федеральної резервної системи (ФРС), підпадають під застосування підвищених вимог до рівня капіталізації, обмеження портфелів, збільшення резервів під збитки, обмеження на великі ризики, обов’язкові вимоги щодо структури боргу. При цьому прозорість та розкриття інформації мають бути головним питання в регулюванні СВФУ, так щоб дотримувалася повна прозорість у визначення СВФУ, включаючи опублікування переліку СВФУ, критерії для включення в СВФУ та список фінансових установ підвищеної уваги, у яких рівень системного ризику може змінитися у найближчому майбутньому.

Базельський комітет з банківського нагляду запропонував п’ять критеріїв для складання переліку СВФУ:
1) розмір,
2) взаємний зв'язок,
3) глобальний характер,
4) складність та
5) можливість заміщення.

Враховуючи, що ФРС США надані широкі повноваження щодо визначення критеріїв ідентифікації СВФУ та запровадження вимог до них, серед американських експертів та вчених розгорнулася дискусія. В якості альтернативи розміру як головного критерію, пропонують розглядати кількісні показники. Т. Адріан (Tobias Adrian), експерт з Федерального резервного банку Нью-Йорку та М. Брюнермейер (Markus Brunnermeier), вчений з Університету Прінстону запропонували показник «умовної вартості під ризиком» (conditional value at risk, або CoVaR). По суті цей підхід базується на існуючих показниках ризику для установи або портфелів та розповсюджується на взаємодії у ризику між різними установами.

Група американських вчених з Нью-йоркського університету запропонували показник «системного очікуваного дефіциту» (англ. Systemic expected shortfall): це сума, на яку капітал установи падає нижче бажаного рівня у випадку, коли сукупний розмір капітал всього банківського сектору знижується нижче бажаного рівня. Вони оцінюють значення SES для різних великих фінансових установ. Також пропонують використовувати показник свопу кредитного дефолту. Всі ці показники обмежені на практиці у застосуванні, головним чином через посилання на історичні дані, а системні крахи трапляються дуже рідко. Проста екстраполяція історичних даних на прогнозування крахів не є доречною, що особливо показала криза 2008-2010 рр. Крім того, такі варіанти ускладнюють процес визначення СВФУ, а більше доречні для аналітичних досліджень, ніж для регулювання.

В той же час, складання такого особливого списку СВФУ може відволікати увагу органів нагляду від менших за розміром установ, які у сукупності або окремо можуть створювати системний ризик для національної економіки.

Експерти Банку міжнародних розрахунків пропонують розглядати системну важливість установ з двох позицій:
Першій підхід – «підхід участі» - передбачає аналіз участі конкретного банку в системній кризі, коли спочатку вивчаються системні події, потім вимірюється системна важливість конкретного банку як збитки, що зазнають кредитори банку.
За іншим походом – «підходом вкладу» – банк розглядається як системно важливий, якщо навіть при малим розміром зобов’язань перед небанківськими контрагентами він має значні запозичення або розміщення на міжбанківському ринку, що викликає значні збитки для банківської системи у випадку його краху, тобто проблемний банк може перекладати свої проблеми на інші банки.

Можливі підходи регулювання діяльності СВФУ

Існує декілька моделей державного регулювання діяльності СВФУ.

Першій варіант: недопущення існування занадто великих СВФУ, а в разі їх появи – примусова реорганізація з поділом на менші за розміром (наприклад, за видами бізнесу або регіонами).

Другій варіант: запровадження додаткових вимог до управління ризиками в таких установах, проведення більш прискіпливого і частого моніторингу, наприклад, шляхом призначення кураторів та відстеження роботи на щоденній основі.

Третій варіант: прийняття більш суворих обмежень, нормативів, включаючи ліміти на концентрацію, додатковий буфер регулятивного капіталу, оподаткування за підвищеними ставками. Деякі відомі економісти вважають, що в умовах системної кризи або загрози такої кризи держава повинна втручатися і допомагати великим корпораціям, щоб врятувати економіку в цілому. Так, американський економіст Пол Кругман не бачить в цьому феномені лише негативну рису, оскільки досягається економія на масштабі для банківської системи, а справа полягає лише в кращому регулюванні таких установ.

Четвертий варіант: допущення краху таких установ, відмова держави від допомоги СВФУ та наступна їх ліквідація з передачею активів і зобов’язань іншим менш великим установам. Зокрема президент американської Федеральної корпорації страхування вкладів (FDIC) Шейла Бэйр (Sheila Bair) вважає, що слід покінчити з принципом «занадто велике, щоб збанкрутувати». Вона вважає, що банківські холдинги повинні розплачуватися за банкрутство і проходити таку ж саму процедуру ліквідації, як і звичайні банки.

Інакше вибіркова державна політика може шкодити продуктивності. Існують досить категоричні думки з цього приводу, коли вважається, що великим банкам слід дозволити зазнати краху, якщо їхня система управління ризиками не є ефективною.

Історично в США в розпорядженні федеральних органів регулювання банків в США було лише дві альтернативи у врегулюванні неплатоспроможних установ:
закриття із реалізацією активів та виплатами відшкодувань вкладникам;
придбання активів та прийняття зобов’язань проблемної установи іншою установою.

З 1950 р. за новим законодавством про страхування вкладів з’явилася третя опція: надання підтримки слабким установам шляхом видачі кредитів або придбання активів до тих пір, поки не закінчаться стресові події. При цьому варіант допомоги обмежувався лише тими випадками, коли продовження роботи банку є вкрай важливим для надання адекватного обслуговування. Регулятори уникали застосування цього третього варіанту, оскільки побоювалися, що банки будуть вважати себе неторканими в плані загрози ліквідації. Тому варіант допомоги ніколи не використовувався у 1950-1969 р., а згодом – дуже рідко.

В США керівництво одного з органів регулювання банків ОСС (Служби монетарного контролю) в 2009 році запропонувало дозволяти регуляторам не допускати краху 11 найбільших банків.

У підсумковому комюніке сеульського саміту G20 у жовні 2010 року йдеться про те, що «країни дійшли думки, що системно значимі фінансові інститути, особливо глобальні, повинні мати більш широкий ряд інструментів для покриття збитків у разі банкрутства, міцну базову інфраструктуру фінансового ринку для зменшення ризику ланцюгової реакції, пов'язаної з банкрутством окремих компаній». FSB рекомендував сеульському саміту список з 25 найбільших банків, які є не тільки системоутворюючими в національних економіках, але крах яких може становити загрозу для світової фінансової системи. FSB пропонував спільно відслідковувати діяльність таких фінансових установ. Тепер розгляд цього питання перенесено на наступний саміт G20.

Щоправда експерти допускають, що до наступної наради остаточний варіант списку може змінитися і бути розділений на два. Передбачається, що контроль за банками з першого, «глобального» списку буде більш жорстким, міжнародним і вимоги до капіталу в них будуть вищими. Між тим, ряд справді великих банків, що входять до числа світових лідерів за активами і кредитними портфелями, можуть потрапити у другий список, залишившись під наглядом національних регуляторів. Мова, перш за все, йде про найбільші китайські і японські банки. Під наглядом національного регулятора може залишитися і канадський «Royal Bank of Canada», що потрапив до списку Ради з фінансової стабільності.

Для України більше притаманна комбінація проблеми занадто великих банків з наявністю занадто малих банків (як правило, кишенькових структур для обслуговування інтересів вузького кола діячів), тобто існує необхідність зачищення ринку від гігантів та карликів, щоб відродити здорову конкуренцію, підвищити безпеку банківського сектору та якість обслуговування клієнтів.

На думку автора цієї статті, до кола банків-СВФУ слід включити всі банки першої групи за класифікацією НБУ, а також низку банків інших груп, які відіграють помітну роль у фінансовій системі, на зразок «Мегабанку», що запровадив загальноукраїнську систему комунальних розрахунків.

Станом на 01.04.2011 року з групи найбільших банків в Україні лише 5 банків володіли більше ніж 5% активів банківської системи, в тому числі, «Приватбанк» 13%, «Укрексімбанк» 8%, «Ощадбанк» 7%, «Райффайзен Банк Аваль» 6%, «Укрсиббанк» 5%, а їх сукупна частка складала 38%. Для порівняння, в США перша п’ятірка банків зараз контролює 53% системи.

Згідно Закону України «Про банки та банківську діяльність», в нашій країні системоутворюючим банком є банк, зобов'язання якого становлять не менше 10 відсотків від загальних зобов'язань банківської системи. Саме для таких банків розрахована програма фінансової допомоги, розроблена українським урядом. Такій критерій здається занадто вузьким, крім того, планка піднята дуже високо, на практиці суттєвий вплив на банківську систему може спричинити.

Заходи та рекомендації щодо подолання проблем СВФУ

Базельський комітет оголосив про намір ввести додаткові заходи щодо ліквідності та достатності капіталу для системних фінансових інститутів і транснаціональних банків. Остаточні рекомендації будуть підготовлені до кінця 2011 року. Схожі методи подолання проблем, що генеруються системними банками, пропонують президент Європейського центробанку Жан-Клод Тріше, нобелівський лауреат Джозеф Стіґліц, мільярдер Джордж Сорос, а також фахівці ООН та МВФ.

За словами Стіґліца, потрібен багатосторонній підхід, який включатиме спеціальні податки, збільшені вимоги до капіталу, більш жорсткий контроль, а також обмеження масштабу діяльності, зв'язаної з прийняттям ризику.

Органи регулювання провідних країн світу поступово підвищують вимоги щодо банків, виходячи з уроків боротьби з кризою.

В своїх рекомендаціях керівникам групи країн Великої 20 Рада з фінансової стабільності запропонувала заходи на подолання проблеми занадто великих фінансових установ та відповідне зміцнення фінансової системи, її стійкості до стресів.

Запропонований механізм передбачає:
по-перше, поліпшення здатності до врегулювання СВФУ в плані платоспроможності, разом із заощадженням коштів платників податків;
по-друге, зменшення імовірності краху СВФУ та впливу таких колапсів;
по-третє, посилення інфраструктури фінансових ринків для зменшення ризику розповсюдження проблем в результаті вад цієї інфраструктури.

Цей механізм має бути побудований на тому, що всі країни повинні мати у себе:
політику, спрямовану на зростання вимогливості до моральної відповідальності СВФУ перед суспільством;
інструменти, які дозволяють врегульовувати фінансові установи без системних збоїв та втрат для платників податків;
здатність накладати пруденційні вимоги та вимагати структурних змін у фінансових установах відповідно їхній системній важливості;
повноваження для застосування диференційованих наглядових вимог до установ залежно від системного ризику, які вони породжують;
надійну фінансову інфраструктуру, що відповідає стандартам забезпечення системній стабільності;
процес аналіз вибірки установ для зменшення транскордонних ризиків, пов’язаних з діяльністю СВФУ.

Заходи, що пропонуються Радою фінансової стабільності, включають посилення ефективності рад директорів та органів нагляду в контролі ризик-менеджменту установ, особливо щодо нових фінансових продуктів та кількісних моделей, поліпшення співпраці між органами нагляду країн походження та перебування СВФУ.

Менша одностайність думок спостерігається в питанні запровадження додаткових пруденційних вимог та інших змін в правовій і організаційні структурах СВФУ. На розсуд національних органів нагляду віднесено запровадження більш суворих пруденційних вимог до фінансових установ з урахуванням їхнього розміру, складності та взаємних зв’язків в плані породження системного ризику. Зокрема, пропонується на національному рівні встановити підвищені вимоги до рівня капіталізації, ліквідності, лімітів на великі кредитні ризики. Крім того, пропонуються структурні обмеження, такі як зменшення рівня зв’язків всередині груп шляхом встановлення лімітів на експозиції всередині групи, розмежування конкретних фінансових операцій всередині правової і організаційної структури групи, включаючи вимогу щодо розмежування включення та здатності до самостійного функціонування для системно важливої діяльності, спрощення структури установи (холдингу) у напрямку приведення у більшу відповідність з механізмом регулювання та врегулювання.

Відомий американський економіст, лауреат Нобелевської премії, Джозеф Стіґліц справедливо вважає за необхідне розглядати лише дві альтернативи: або реорганізовувати великі банки, або обмежувати прийняття ними ризиків. Потрібний багатосторонній підхід, який буде включати в себе спеціальні податки, збільшені вимоги до капіталу, більш жорсткий контроль, а також обмеження масштабу діяльності, пов'язаної з прийняттям ризику. Такий підхід не відверне наступну кризу, однак він зробить її менш ймовірною - і менш витратною, якщо вона взагалі трапиться.

Світовий досвід показав, що державний підхід полягає не лише у спрямуванні бюджетних коштів на порятунок неефективних гігантів, а й у встановленні нових правил, здатних усунути причини деструктивної системності, попередити нові кризи.

Найбільші українські банки за обсягами активів важко порівнювати навіть з європейськими фінансовими інститутами середнього ешелону. Проте на внутрішньому ринку системні банки мають суттєвий вплив завдяки відносно великому обсягу операцій та розгалуженій мережі філій. Регулятори намагаються обмежити короткозору політику менеджерів системних банків, направлену на максимізацію доходів. У періоди економічного зростання вона виявляється у бездумному роздаванні кредитів, а в період кризи – у спекулятивних операціях.

На своєму засіданні 25 червня 2011 року Група керівників органів нагляду провідних кран світу при Базельському комітеті з банківського нагляду домовилася про консультативний документ, що встановлює заходи для міжнародних системоутворюючих банків (СУБ). Ці заходи включають методологію оцінки системної значимості, необхідності додаткового капіталу. Вони дозволять підвищити стійкість СУБ і створити потужні стимули для них, щоб зменшити їх системне значення з плином часу. Група надіслала цей документ до Ради фінансової стабільності, яка координує загальний комплекс заходів щодо зниження морального ризику, пов'язаного з глобальними системно важливими фінансовими устанвоами. Даний пакет заходів буде виданий для публічного обговорення приблизно в кінці липня 2011 року.

Методологія оцінки СУБ заснована на підходу за показниками і включає п'ять основних категорій: розмір, взаємозв'язок, відсутність взаємозамінності, транснаціональні операції і складність.

Додаткові вимоги щодо абсорбції збитків повинні відповідати додатковим вимогам щодо адекватності капіталу 1 рівня у вигляді простих акцій в межах від 1% до 2,5%, залежно від системної значущості конкретного банку. Крім того, для дуже великих, світового масштабу СВФУ може застосовуватися вимога додаткового капіталу в розмірі ще 1%. Більш високі вимоги покриття збитків будуть введені паралельно з буферами капіталу за Базелем III – консервативного та антициклічного буферів, тобто у період з 1 січня 2016 року і до кінця 2018 року, а в повному обсязі набудуть силу з 1 січня 2019 року.

Висновки

Для України визначення системно важливих фінансових установ є актуальним у зв’язку з тим, що серед проблемних банків у часи кризи 2008-2010 років опинилися й деякі найбільші системні банки. Держава вимушена була допомогти таким банкам, що дозволило зупинити ескалацію та поглиблення кризових процесів, але поставило питання про ефективність використання допомоги і справедливість, а також доцільність втручання держави в приватний банківський бізнес. Ефективність державної допомоги слабким СВФУ в Україні здається дуже низькою.

Скоріше за все, для українського банківського ринку доречним буде застосування критеріїв ідентифікації СВФУ за комбінацією, які пропонує Базельський комітет, але з врахуванням присутності на місцевому ринку іноземних фінансових груп. Важливо опрацювати та застосувати оптимізований процес врегулювання слабких банків, які є занадто великими. В результаті великі банки будуть більш уважними щодо загрози залишитися без державної допомоги в результаті помилкової стратегії бізнесу. Це питання представляє великий практичний і методологічний інтерес. Серед головних шляхів регулювання українських банків-СВФУ слід визнати найбільш доречними: встановлення додаткових обмежень на прийняття ризиків (ліквідності, кредитного, інвестицій), збільшення необхідного рівня регулятивного капіталу, суворі вимоги нагляду до систем управління ризиками в таких банках, порядок втручання державних органів в роботу СВФУ з метою вжиття радикальних заходів, включаючи примушування до розукрупнення.

© 2003-2010  Українське агентство фінансового розвитку Дизайн та розробка порталу
студія web-дизайну "Золота рибка"